História do Voto no Brasil (1822-2018)

Paulo Henrique Paschoeto Cassimiro¹
Helio Cannone²

O IMPÉRIO (1822-1889)
A primeira lei eleitoral brasileira foi promulgada em 1822, para regular as eleições para a Constituinte de 1823. Com a constituição de 1824, o voto passou a ser exercido para eleger representantes em cinco instâncias: o juiz de paz, os vereadores das Câmaras Municiais (conforme já ocorria nas colônias), as Assembléias Provinciais, a Câmara dos Deputados e o Senado. No caso do senado, cujo cargo era vitalício, elegia-se uma lista tríplice e o Imperador escolhia um dos nomes. É importante termos em mente que o exercício do voto no início do século XIX – tanto no Brasil como no restante do mundo que havia alcançado alguma forma de regime representativo – estava longe de ser encarado como um exercício da cidadania e como participação democrática na constituição dos representantes do povo; o voto era, sobretudo, uma forma de selecionar elites políticas num universo ainda oligárquico da representação. Assim, exceto para os cargos municiais, a eleição ocorria em dois graus: ou seja, os votantes (o primeiro grau) escolhiam os eleitores, que por sua vez elegiam os representantes dos cargos públicos. O votante poderia ser qualquer homem com pelo menos 25 anos (ou 21 anos se casados, militares, clérigos e bacharéis) que tivessem uma renda anual de 100 mil réis, enquanto os votantes em segundo grau precisavam de uma renda de 200 mil réis e o candidato a deputado 400 mil reis. Esses valores seriam modificados ao longo do Império. A lei eleitoral também não impedia que os analfabetos votassem no Brasil.

Não havia um órgão específico responsável pelo alistamento de eleitores, e nem um documento para de identifica-los. Até 1842 o alistamento eleitoral era feito no dia das eleições por um juiz. A partir de 1842 passou a se constituir uma junta responsável por fazer uma lista prévia com todos os cidadãos aptos a votar. Em 1875 seria criado o primeiro título de eleitor, chamado título de qualificação, no qual constavam os dados do eleitor e atestava sua capacidade de votar. A eleição em segundo grau reunia os eleitores em colégios eleitorais que votavam em tantos nomes quanto fossem os deputados de uma província. Assim, por exemplo, um eleitor do colégio de São Sebastião, no Rio, escolhia oito nomes, já que a província do Rio de Janeiro tinha oito deputados na Câmara. Em 1855, no gabinete do Marques de Paraná, uma nova lei eleitoral foi introduzida: era a chamada lei dos círculos, ou seja, as províncias eram divididas pelo número de representantes e cada círculo elegia um deputado, como é hoje o voto distrital. O voto tinha que ser por maioria absoluta, e o escrutínio se repetia com os mais votados até que um recebesse 50% mais um dos votos. Essa reforma visava, sobretudo, a descentralização do voto e a diminuição do controle na formação das listas pela cúpula dos partidos; e efetivamente a única eleição em que a lei dos círculos vigorou, a de 1857, um número expressivo de lideranças regionais – as chamadas notabilidades de aldeia – foi eleito e a oposição conseguiu 17% das cadeiras. A lei então foi modificada em 1860, aumentando o número de três deputados por distrito cujos nomes vinham em uma lista já estabelecida pelos partidos. Em 1875 os círculos seriam abolidos e a circunscrição eleitoral voltou a ser a província, em que o eleitor votava numa cédula fechada em 2/3 dos nomes concorrentes aos cargos. Mais uma vez o objetivo era deixar espaço para as minorias.

A grande reforma eleitoral do império seria a de 1881, a chamada Lei Saraiva e que teve Rui Barbosa como redator final, que aboliu o voto em dois graus e estabeleceu o voto direto, novamente com distritos de um representante também por maioria absoluta. O Brasil tinha um dos maiores eleitorados do mundo em números absolutos até a lei Saraiva ser promulgada. Porém, para manter a “qualificação” do eleitorado, os analfabetos foram proibidos de votar, o que significou uma queda de quase 90% no número de pessoas que participavam de algum momento da eleição. Apesar das estatísticas no Império serem imprecisas, estima-se que aproximadamente 10% da população votava até 1881, deixando o Brasil atrás apenas dos EUA, da França e da Espanha em percentual de eleitores. A Lei Saraiva foi uma reforma importante especialmente porque enfraqueceu o controle que as antigas lideranças políticas exerciam sobre a construção das listas eleitorais, diminuiu a taxa de renovação das eleições e fortaleceu muito a influência das elites agrárias e das oligarquias regionais na eleição dos representantes, contribuindo para as tensões políticas entre o parlamento e a crescente demanda do movimento abolicionista que ocuparia toda a década de 1880.

A PRIMEIRA REPÚBLICA (1889-1930)
Com o golpe de 15 de novembro de 1889 e a proclamação da República, foi proclamado apto para votar todo cidadão do sexo masculino, maior de 21 anos no gozo dos seus direitos civis e políticos, que soubessem ler e escrever. Assim, abolia-se pela primeira vez a exigência do critério de renda, mas mantinha-se a proibição do voto dos analfabetos. A Constituição de 91 estabeleceu eleições majoritárias e independentes para o cargo de presidente e vice, com mandato de 4 anos e proibição de reeleição. A Câmara era eleita para mandados de 3 anos, e o Senado para 9, sendo renovado 1/3 a cada 3 anos. Cada estado elegeria 3 senadores. Para a eleição de deputados, os estados eram divididos em distritos eleitorais, escolhendo 3 deputados por distrito; já os estados com até 5 representantes formavam apenas um distrito, e o eleitor escolhia 2/3 do número total de candidatos. Posteriormente, em 1904, o número de deputados por distrito passou pra 5, e o eleitor votava em 4 nomes. Outras modificações da reforma de 1904 foram o voto cumulativo, ou seja, a possibilidade de votar até 4 vezes no mesmo candidato e o voto a descoberto, uma cédula em duas cópias assinadas: uma ia para a urna e outra ficava com o eleitor. O que tornou-se um instrumento fundamental para o voto de cabresto.

Como a republica foi marcada, sobretudo, pelo signo da descentralização e pelo fortalecimento dos Estados, a lei eleitoral era muito diferente de Estado para Estado: em alguns estados se votava para chefe do executivo municipal; em outro, como o Rio, o presidente da câmara era o chefe do executivo; já em outros, como o Ceará, os prefeitos eram indicados pelo governador. A principio o alistamento eleitoral era responsabilidade de comissões de eleitores estabelecidas pelos governos municipais, sem a participação dos juízes municipais, o que aumentou a possibilidade de manipulação nas eleições com modificações fraudulentas nas listas. Somente para as eleições federais havia um título eleitoral para votar. Em 1904, porém, os juízes voltaram a participar das comissões eleitorais. Em 1916 o judiciário passaria a ter responsabilidade exclusiva na qualificação dos eleitores, mas apenas para eleições federais.

A ERA VARGAS (1930-1945)
A partir dos anos 1930 ocorrem mudanças significativas na política brasileira e, consequentemente nas eleições. A coalizão responsável pelo evento conhecido como revolução de 1930 tinha como uma das principais bandeiras a reforma eleitoral. Fato que se concretiza no novo Código Eleitoral de 1932. Dentre as modificações implementadas, estão:

1) extensão do voto às mulheres, obrigatoriedade de alistamento e de voto a todos os maiores de 21 anos (excluindo-se os analfabetos e praças) A idade mínima foi reduzida para 18 anos em 1934. Militares, magistrados e maiores de 60 anos tinham voto facultativo. Foi a primeira vez que sanções foram aplicadas aos não cadastrados. Além do pagamento de multa, o título de eleitor era exigido para exercer cargos públicos ou para profissões que exigissem nacionalidade brasileira. Infelizmente, os limites colocados na legislação não ampliaram o direito ao voto de maneira tão significativa. O total de eleitores brasileiros cadastrados em 1933 era de 1,44 milhão, ou seja, em torno de 4% da população nacional.

2) criação da Justiça eleitoral, que passou a ser responsável por todas as fases do processo, como alistamento de eleitores, registro de candidatos e partidos, organização do pleito, apuração dos votos e diplomação dos eleitos.

3) adoção do voto secreto e da representação proporcional, embora o critério na verdade fosse misto. A distribuição de cadeiras era feita de acordo com a votação obtida pelos partidos e listas de candidatos dos Estados (e não mais de distritos, como na Primeira República). Cada candidato precisava atingir um coeficiente eleitoral (total de votos dividido pelo número de cadeiras; depois total de votos do partidos dividido pelo coeficiente eleitoral) para ocupar uma cadeira, mas as sobras eram distribuídas entre os candidatos mais votados, independente do partido.

4) exigência de cadastro prévio dos partidos e candidatos que participariam das eleições.

O código foi posto em prática nas eleições para Câmara dos deputados e para as assembléias constituintes estaduais de 1934. Estas últimas, uma vez eleitas, foram encarregadas de eleger os Senadores e governadores dos Estados, visto que com a revolução de 1930, todos os governadores haviam sido substituídos por interventores federais indicados pelo presidente.

O golpe que deu origem ao Estado Novo (1937-1945) impediu que houvesse eleições para presidente da república. Como consequência, as mulheres só votariam para o cargo pela primeira vez em 1945. Com a diferença que neste período o voto feminino passou a ser facultativo para mulheres que não exerciam profissão remunerada.

A REPÚBLICA DE 1946.
A mudança mais significativa na legislação eleitoral na República de 1946 foi a Lei Agamenon, assim conhecida pelo protagonismo do Ministro da Justiça Agamenon Magalhães em sua elaboração. Suas inovações em relação a legislação anterior foram:

1) a limitação de candidaturas de Partidos e alianças de partidos. A partir daí candidatos avulsos ou grupo de eleitores não poderiam mais compor uma chapa.

2) Necessidade de registro no TSE (Tribunal Superior Eleitoral).

3)Necessidade de apoio de pelo menos 10 mil eleitores distribuídos entre pelo menos cinco circunscrições eleitorais (Estados e DF) para registrar os partídos. Em 1950, o critério ficou mais rigoroso e passou-se a exigir 50 mil eleitores, com no mínimo mil eleitores em cada circunscrição.

4) Proibição de registro a partidos que contrariassem o regime democrático. Sob este argumento, o PCB foi posto na ilegalidade.

5) O sistema eleitoral passou a ser o de voto proporcional com lista aberta. Nele, o eleitor vota em um candidato ou partido e as cadeiras obtidas pelos partidos eram ocupadas pelos nomes mais votados. A distribuição de cadeira se dava primeiro pela divisão do total de votos do partido pelo coeficiente eleitoral, e o partido recebia tantas cadeiras quanto fosse o número de vezes que atingisse o coeficiente. As sobras eram alocadas para o partido mais votado no Estado. Em 1950 passou-se a adotar o sistema de maiores médias para distribuição das sobras.

6) Inovação importante no período foi o estabelecimento da cédula oficial para votação em presidente e vice-presidente, em 1955. Até então, elas as cédulas eram entregues pelos partidos e, por regra, previamente marcadas. Com essa medida, o número de fraudes eleitorais foi reduzido. Em 1962 a cédula oficial foi empregada pela primeira vez para eleições do Congresso.

7) Voto separado para Presidente e Vice-presidente.

Ponto muito importante sobre a história republicana brasileira é sua progressiva democratização. Embora o processo fosse até recentemente muito limitado, visto que o voto (facultativo) aos analfabetos só foi permitido em 1985, o número do eleitorado cresceu consideravelmente. Se o eleitorado em 1933 era de mais ou menos 4% da população nacional, em 1945 ele chega a 16,2%. Em 1946 ele passa para 26% da população adulta em idade de voto, chegando a 39% em 1962, o que representava pouco mais de 25% do total da população.

A DITADURA DE 1964.
Com o golpe de 1964 ocorre ruptura democrática no país. Contudo, as eleições não são completamente interrompidas. Embora o país só volte a experimentar eleições diretas para a Presidência da República em 1989, para governador em 1982 e para prefeitos de capitais em 1985, as eleições legislativas foram mantidas de maneira mais ou menos regular. No que tange à organização, estabeleceu-se o modelo bipartidário, com a ARENA (Aliança Renovadora Nacional) e MDB (Movimento Democrático Brasileiro). Com o Ato Institucional número 2, a escolha do presidente passou a ser via Congresso Nacional, em sessão pública com voto nominal. A partir de Ernesto Geisel, o presidente passou a ser eleito por um Colégio Eleitoral composto por Deputados Federais e Senadores.

Em 1974 a oposição (MDB) apresentou bons resultados nas eleições para o Senado, elegendo 16 senadores contra 6 da ARENA. Caso mantivesse o padrão, o MDB teria a maioria das cadeiras. Como resposta do regime, em 1977, por meio de emenda constitucional, foi implementada eleição indireta para o Senado. Nos anos em que fossem eleitos dois senadores, um deles seria indicado pelo mesmo colégio eleitoral para indicar o governador do Estado. Esta figura ficou conhecida à época como Senador Biônico. Em 1979, os dois partidos são extintos e dado prazo de 180 dias para a formação de novos. Cinco partidos conseguiram o registro e concorreram nas eleições de 1982: PMDB, PDS, PTB, PDT e PT. Com exceção do PDS, que foi espécie de herdeiro da ARENA, todos os outros partidos contavam com participação de políticos perseguidos pelo regime entre suas lideranças.

A NOVA REPÚBLICA
Muitas das inovações do sistema eleitoral na redemocratização já foram apresentadas nos demais produções do IESP nas eleições. Dada a diferença substancial com a ordem anterior, vale a pena destacar algumas delas. A primeira, é o Direito de voto aos analfabetos, finalmente conquistado em 1985. Ainda no mesmo ano, ocorreu a volta de registro de partidos comunistas (PCB e PCdoB). Três anos depois, com a Constituição de 1988, foi instituído o voto facultativo para jovens a partir de 16 anos. Em 1997, a emenda constitucional nº 16 permitiu a reeleição para o cargo presidente da República. Como resultado, Fernando Henrique Cardoso teve seu segundo mandato. Mais recentemente, no ano 2000, aconteceu outra inovação importante, o país teve primeira eleição em que todos os eleitores votaram com urna eletrônica.

Referências:
CARDOSO, Adalberto. O populismo que se desmancha no ar. Insight Inteligência, Rio de Janeiro, n. 81, p. 86-97, 2018
LYNCH, Christian (2014). Da Monarquia a Oligarquia. São Paulo: Allameda.
NICOLAU, Jairo (2012). Eleições no Brasil. Do Império aos dias atuais. Rio de Janeiro: Zahar.
_____________ (2014). História do voto no Brasil. Rio de Janeiro: Zahar.

[1] Pós-doutorando em Ciência Política pelo Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IESP-UERJ). Tem experiência nas áreas de Teoria Política, Teoria e Filosofia da História, História do Pensamento Político e Pensamento Político Brasileiro.
[2] Doutorando em Ciência Política pelo Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IESP-UERJ). Tem interesse nas áreas de História do Brasil República, Teoria da História e História da Historiografia, Teoria Política e Pensamento Político Brasileiro.

Deixe um comentário

O seu endereço de e-mail não será publicado. Campos obrigatórios são marcados com *