O contexto eleitoral e a produção legislativa. Como a eleição impacta no processo legislativo?

Rodolfo Scotelaro Porto Darrieux
Mestre e doutorando em Ciência Política do IESP/UERJ
NECON – Núcleo de Estudos sobre o Congresso

Na Ciência Política, mais precisamente, na subárea dedicada aos Estudos Legislativos, uma das análises mais importantes é a do sucesso legislativo. Esse tipo de estudo consiste em analisar os projetos de lei aprovados em relação aos não aprovados e também o modo, por quem e quais tipos de projetos foram aprovados num determinado espaço de tempo. Através dele podemos observar os fatores políticos e institucionais que ajudaram a desenhar os resultados gerados – aprovação do projeto ou não – no processo legislativo. Cabe destacar que estes resultados são frutos de decisão coletiva de atores políticos, no caso aqui de parlamentares e presidentes.

Contextos políticos, eleições e produção legislativa

Primeiramente, cabe destacar que em torno de 70%¹ de projetos assinados pelos presidentes da República tiveram sucesso. Ou seja, podemos sustentar que a quantidade de projetos de lei assinados pelo presidente da República aprovados é consideravelmente maior do que os não aprovados. Porém, esta taxa nem sempre se encontra em torno dessa porcentagem. Ela varia para mais e para menos entre os governos e dentro de um próprio governo.

Observemos o gráfico² abaixo:

Fonte: Elaboração própria com base no Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

Se olharmos com mais cuidado, vemos que as eleições são fundamentais na variação dessas taxas, como podemos ver no gráfico a seguir:

Fonte: Elaboração própria com base no Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

Vemos que quanto mais próximas as eleições, maior a probabilidade de diminuir a chance do presidente ter sucesso legislativo. Em todos os governos, há queda em praticamente todos os anos eleitorais (1998, 2002, 2006, 2010 e 2014), sendo as mais acentuadas nos anos de 2010 e 2014, quando as taxas de sucesso ficaram abaixo de 40%. Um detalhe interessante é que mesmo após uma eleição conturbada e dificuldades de montar governo, Dilma teve uma porcentagem elevada de sucesso no primeiro ano do segundo mandato. Em 2016, o espaço de tempo em que Dilma ficou no poder foi muito reduzido, o que dificulta uma análise mais precisa, no entanto, vemos que apresentou grande queda na taxa de sucesso. Já, Temer conseguiu uma taxa alta em 2016, porém obteve uma queda profunda em 2017.

Contudo, as eleições seriam suficientes para explicar as quedas na taxa a partir de Lula II? Observem o gráfico a seguir:

Fonte: Elaboração própria com base no Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

Nota-se que a partir da 53ª Legislatura (referente ao governo Lula II), a quantidade de projetos aprovados com origem na Câmara aumenta substantivamente em relação aos anos anteriores. Ou seja, isso indica que os parlamentares desde então passaram a dar mais atenção também às matérias assinadas por seus pares. Em Dilma II, cujo mandato foi interrompido em 12 de maio de 2016, 102 projetos de origem parlamentar já haviam sido aprovados, quantidade maior que em toda 50ª Legislatura (FHC I), por exemplo, num espaço de tempo bem menor. Logo, podemos assumir que a baixa na taxa de sucesso legislativo do Executivo esteja ocorrendo também devido a uma crescente produção legislativa por parte do Congresso.

Conclusões e o que esperar de 2018

Dentro do analisado, podemos afirmar que a redução na taxa de sucesso legislativo dos presidentes e aumento de projetos aprovados originados da Câmara de Deputados passa por pelo menos duas razões: aumento da produção legislativa dos congressistas e o acirramento das disputas eleitorais.

No primeiro ponto, podemos assumir que a estratégia adotada pelo PT de se aproximar de partidos mais ao centro e à direita no espectro ideológico resultou num processo legislativo mais lento pois demandou maior dose de negociação para aprovar projetos do Executivo, reduzindo a taxa de sucesso. Ao lado disso, houve maior abertura para o Legislativo aprovar projetos de congressistas, pois a possibilidade de formar maiorias para apoiar tais projetos aumentou em virtude da menor distância ideológica entre governo e oposição. Sob FHC, o Executivo tinha maior necessidade de se defender da oposição de esquerda e assim, a coalizão de centro-direita tinha que proteger os projetos do governo, dando menos espaço para projetos de parlamentares.

No segundo ponto, concluo que as eleições passaram a influir cada vez mais no processo legislativo. A partir de 2010, a taxa de sucesso passou a ser bem baixa em anos eleitorais. Lembremos o quão acirrada foi a eleição de 2014, com Dilma sendo reeleita com apenas 51.64% dos votos. Certamente, uma eleição tão disputada voltaria os olhares dos parlamentares para ela durante tal ano, colocando a apreciação de projetos de lei pro lado por um tempo.

Este ano, creio que não será muito diferente. Poucos projetos assinados por Temer serão aprovados em virtude das eleições deste ano, que prometem ser no mínimo bem agitadas. Cabe destacar também que apesar da homogeneidade ideológica do governo Temer, a taxa de sucesso presidencial deste vem sendo bem oscilante. Isso mostra que apesar da coalizão ideologicamente coerente de centro-direita, há constantes desavenças políticas dentro dela, sendo muitas delas influenciadas pelas dinâmicas eleitorais. Portanto, creio que o peso das eleições na produção legislativa de 2018 será maior do que o da coerência ideológica da coalizão de governo, fazendo com que projetos tanto do Executivo quanto de congressistas sejam pouco aprovados. Assim, o Executivo terá sucesso baixo e haverá redução na produção legislativa do Congresso.

Sugestão de leituras

ALEMÁN, Eduardo; CALVO, Ernesto. “Analyzing Legislative Success in Latin America: The Case of Democratic Argentina”, in O’DONNELL, Guillermo, TULCHIN, Joseph S.; VARAS, Augusto (orgs.). New Voices in the study of democracy in Latin America. Woodrow Wilson International Center for Scholars, 2008.

ALEMÁN, Eduardo; NAVIA, Patricio. “Institutions and the Legislative Success of ‘Strong’ Presidents: An Analysis of Government Bills in Chile”, in The Journal of Legislative Studies, vol.15, nº.4, Dezembro de 2009, pp.401-419.

ALMEIDA, Acir. “Delegação, representação e atividade legislativa: explicando o novo protagonismo do Congresso”, in Anais do 41º Encontro Anual da ANPOCS, 2017.

FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1999.

[1] Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP.
[2] Dilma II e Temer possuem o símbolo “*” devido ao impeachment da presidenta. No caso, os dados que tratam de Dilma II vão de 01 de janeiro de 2015 à 12 de maio de 2016, quando foi afastada. O período Temer abrange 13 de maio de 2016 até 31 de dezembro de 2017.

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