Por que se preocupar com as Assembleias Legislativas?

Júlio Canello[1]

Iremos às urnas no primeiro domingo de outubro. Cada eleitor poderá dar 6 votos, para 5 cargos distintos. Um dos primeiros a aparecer na máquina eletrônica é o deputado estadual, com 5 dígitos. É o político que receberá um mandato de 4 anos para representar o eleitor junto à Assembleia Legislativa de seu estado[2]. Enquanto muito se fala da disputa presidencial, ou mesmo do Congresso Nacional, menor atenção é dedicada aos deputados estaduais e às Assembleias. Ora, os grandes temas da política brasileira são decididos no Congresso e estão na cabeça dos presidenciáveis, não é mesmo? São eles, ao final, que mais importam para a vida pública do país. Mas, então, por que se preocupar com os legislativos estaduais?

Primeiro, porque o Brasil é uma federação. Cada nível de governo (União, estados, distrito federal e municípios) tem competências e responsabilidades próprias. Existem temas de políticas públicas muito importantes que estão a cargo, prioritariamente, dos estados, como a segurança pública e a educação. Veja-se a centralidade das polícias estaduais e da rede estadual de ensino, apenas para ilustrar essas duas dimensões. O arranjo federativo brasileiro tem consequências tanto para a forma como a representação política acontece no Congresso Nacional (igualdade de 3 cadeiras no Senado x proporcionalidade na Câmara dos Deputados em função do tamanho da população), quanto para a criação de espaços de relativa autonomia política e administrativa aos estados e aos municípios, com atribuições próprias para conduzir determinadas políticas públicas prioritariamente, e poderes para regulamentar aspectos da tributação e de seu próprio financiamento, via impostos municipais e estaduais, além é claro, de realizar despesas com obras e serviço públicos. Saber o que se passa no seu estado, o que governadores e deputados estão fazendo, é importante.

Mas o que são as Assembleias legislativas? Como estão organizadas e de que modo funcionam? Elas são órgãos de representação do Poder Legislativo no nível estadual, organizados num sistema unicameral (não há senados subnacionais). Têm como função básica representar a população, exercendo atribuições legislativas e fiscalizando a atividade do Executivo, com apoio dos Tribunais de Contas. Cabe aos deputados estaduais propor, debater e emendar leis relativas às políticas públicas de sua alçada, assim como as constituições estaduais; aprovar o orçamento do estado, importante para a realização de obras, prestação de serviços e funcionamento da máquina pública; fiscalizar o(a) Governador(a); como também investigar denúncias em CPIs e outras instâncias, por exemplo. O número de deputados que compõe cada Assembleia varia por estado, proporcional ao tamanho da sua população, indo de 24 a 94. Internamente, elas se organizam de modo semelhante ao Congresso Nacional, por seus próprios Regimentos Internos, dividindo tarefas e responsabilidades entre a Mesa Diretora, as Comissões (permanentes, temáticas, provisórias) e o Plenário. Enquanto a primeira dirige os trabalhos, controlando a agenda legislativa, as comissões debatem as matérias de maneira mais aprofundada e o plenário toma as decisões finais. Assim como no legislativo federal, há projetos que são decididos apenas pelas comissões. E, mais uma vez replicando a lógica nacional, as leis estaduais podem ser vetadas no todo ou em parte pelos governadores e essa decisão pode ser derrubada pelas assembleias. É importante lembrar que a legislação estadual contrária à Constituição Federal pode ser questionada junto ao Supremo Tribunal Federal, seja pelos governadores, mesas das assembleias, partidos políticos ou mesmo alguns outros tipos de organizações.

Apesar da Constituição apresentar os pilares da organização federativa de forma bastante estável, dizendo o que cabe a cada nível de governo, o funcionamento desse arranjo sofreu mudanças ao longo das últimas décadas, diminuindo, na prática, o poder político dos governadores frente aos legislativos estaduais ou mesmo ao governo federal. Por um lado, a formulação das políticas públicas tornou-se cada vez mais centralizada no Congresso e na Presidência. Por outro, a implementação de varias dessas políticas, ainda que desenhadas nacionalmente, está cada vez mais a cargo dos municípios. Assim, além da competência legislativa estadual ser bastante residual (criando leis sobre os temas que sobram, aquilo que a União ou os municípios não trataram) e de regra concorrente aos outros níveis, que também podem tratar sobre alguns dos mesmos assuntos, as oportunidades de formulação e os recursos para implantação de políticas públicas diminuíram. Governadores e assembleias perderam poder. Mudanças ocorridas ainda na década de 90, concomitantes à privatizações de empresas e bancos públicos, acabaram, ao fim de duas décadas, não solucionando as dificuldades então existentes, mas diminuindo os recursos e capacidades regionais. De todo modo, temas centrais, como segurança pública, educação e saúde, especialmente o primeiro, ainda permanecem no campo de atuação básico dos governos estaduais e, assim, sob cuidados das assembleias. Esse é um segundo bom motivo para se preocupar com elas. Ao final, saber que estados, municípios e União têm responsabilidades diferentes indica um cuidado básico na hora de avaliar propostas e discursos dos candidatos. Não dá para cobrar do Governador ou da Assembleia aquilo que cabe ao Presidente ou ao Congresso, e vice-versa.

Sob outro enfoque, a ciência política tem debatido como se dá a relação entre Executivo e Legislativo no âmbito estadual e como, especialmente, essa interação difere em distintos lugares e ao longo do tempo. Na sequência da Constituição de 1988, com governadores ainda fortalecidos, temos a ideia de ultrapresidencialismo nos estados, com legislativos cumprindo um papel basicamente homologatório, a reboque dos executivos. Nesse cenário, deputados têm mais a ganhar em termos políticos e eleitorais acompanhando os governadores do que se contrapondo a eles. Porém, cenários mais controvertidos, sobretudo com governos de minoria, com assembleias mais independentes, já indicavam, ainda nos anos 90, a existência de equilíbrios alternativos na relação executivo-legislativo. Finalmente, as transformações administrativas e fiscais da segunda metade daquela década modificaram as condições de barganha entre os poderes locais e mesmo os recursos políticos disponíveis para a formação de coalizões de governo, criando cenários cada vez mais diversos. O quanto essas dinâmicas estão relacionadas às dificuldades que, hoje, os estados brasileiros atravessam, como a crise fiscal crescente em diversas unidades, ou o fracasso das políticas de segurança pública, como no Rio de Janeiro? Eis uma questão em aberto.

E o que esperar da assembleias legislativas e dos governos estaduais nos próximos anos? O que poderão fazer num cenário de crise fiscal, como o atual? De que forma legislativos e executivos trabalharão? Em conflito? Cooperando? Cooptados? Teremos mudança em nosso “pacto federativo”? Teremos outras “intervenções” federais? A provocação está lançada. Que venha a campanha eleitoral.

[1] Pesquisador Sênior do Núcleo de Estudos sobre o Congresso (NECON-Iesp).

[2] Embora o Distrito Federal tenha uma Câmara Legislativa e um Governo Distrital próprios com atribuições mistas de um estado e um município, o argumento do texto também lhe é aplicável.

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