Qual o futuro do Bolsa Família?

Pedro Costa
Instituto de Estudos Sociais e Políticos (IESP)
German Institute of Global and Area Studies (GIGA)
pedro.costa@giga-hamburg.de

Com a proximidade do pleito do dia 28 de outubro e a liderança de Jair Bolsonaro (PSL) nas pesquisas, analistas, gestores e cidadãos se perguntam sobre o qual será o futuro das principais políticas de assistência social no Brasil em um eventual governo de extrema direita. Diferente de certo alarmismo que tomou conta após o impeachment de Dilma, é fato que o Bolsa Família sobreviveu aos seus primeiros anos depois dos governos petistas. O governo Temer ficou marcado mais por uma continuidade pragmática do que por uma ruptura programática com o desenho original do Bolsa Família. Entretanto, Bolsonaro promete rever as bases do programa e acena para reformas que podem transformar o Bolsa Família em algo bem diferente do que conhecemos. Bolsonaro não deve extinguir o programa, mas deve promover retrocessos significativos.

As mudanças no desenho do programa podem ter consequências graves: segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), a pobreza cresce desde 2015 no Brasil interrompendo um ciclo virtuoso de 20 anos de redução das desigualdades sociais que se iniciou com a estabilização econômica do Plano Real. Assim, propostas erradas para a condução do Bolsa Família devem levar o país à estagnação dos índices de pobreza e de desigualdade econômica e social nos próximos anos. Os governos petistas cometeram o erro de praticamente não institucionalizar as diretrizes e a definição do público-alvo do programa. Além disso, o ritmo das reformas graduais foi lento demais para atingir o objetivo estratégico de assegurar o direito à renda mínima universal em mais de treze anos de governos do PT. Por estes motivos, o programa se encontra numa encruzilhada nessas eleições: se Bolsonaro vencer, o Bolsa Família não deve acabar, mas deve ser descaracterizado. Este texto debate de forma resumida quais os desafios impostos pela pobreza hoje e qual agenda o programa deveria seguir, analisa quais mudanças foram introduzidas pelo governo Temer e apresenta alguns possíveis desdobramentos para a política de assistência social em caso de vitória da extrema direita nas urnas.

Na crise, a pobreza cresceu à sombra do Bolsa Família:

Basicamente, duas variáveis explicam a oscilação da pobreza numa sociedade: o desempenho da economia e a cobertura do Estado de Bem-Estar Social. Por desempenho da economia, me refiro, sobretudo, ao crescimento do PIB, ao nível de formalização da força de trabalho, à inflação e a melhoria do capital humano. Já por Estado de Bem-Estar, me dirijo às leis que regulam as relações de trabalho, à previdência social (aposentadorias, pensões e seguro-desemprego), ao salário mínimo, à infraestrutura educacional, de saúde e moradia e à política de assistência social para grupos socialmente vulneráveis. Estudos mostram que a redemocratização do Brasil acelerou a redução das desigualdades sociais¹. Resumidamente, dois motivos explicam esse fenômeno: primeiro, as instituições políticas da Nova República, que abriram um canal direto de representação das demandas populares com o centro do poder político e que permitiram a emergência e consolidação de políticas públicas com o objetivo explícito de reduzir as desigualdades sociais; segundo a estabilização econômica do país a partir do Plano Real, do tripé macroeconômico e da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Entretanto, desde 2015, a pobreza voltou a crescer no Brasil. Entre os principais motivos estão, sem dúvidas, a crise econômica e fiscal de 2014 e a reforma trabalhista iniciada em 2015. Por um lado, a recessão levou o país a atingir 14% de taxa de desemprego e aumentou a demanda por assistência social. Por outro lado, a crise política levou o país a paralisia decisória por quase dois anos e a crise fiscal estagnou a capacidade do Estado de promover investimentos públicos. A resposta foram reformas trabalhistas e orçamentárias que reduziram a cobertura dos programas sociais e do seguro-desemprego. A exceção à regra foram os recursos para o Bolsa Família, que tiveram um pequeno crescimento, mas que não foram suficientes para resolver o problema.

Fato é que a pobreza cresce à sombra da cobertura do Bolsa Família. A estrutura multidimensional da pobreza vem impondo desafios cada vez maiores ao Estado já antes da crise econômica de 2014. Com as mudanças demográficas na composição das famílias e o envelhecimento da população, a pobreza no Brasil se torna cada vez mais feminina e menos infantil e atinge, sobretudo, as famílias monoparentais chefiadas por mulheres. As PNADs também demonstram um grande deslocamento da pobreza rural para os centros urbanos médios entre 2004 e 2015. Nas metrópoles, cresce a população de rua ou sem residência fixa – pessoas que são pobres, mas que são inelegíveis ao Bolsa Família. A pobreza cresce, sobretudo, entre as famílias com renda per capita acima da linha da pobreza, mas ainda abaixo da metade da renda média nacional. Como demonstrei em minha pesquisa, a fome ainda é uma ameaça estatisticamente presente em todos os domicílios com renda inferior a cerca de R$800 per capita². Por fim, grupos particularmente vulneráveis, como populações indígenas e quilombolas que residem em áreas urbanas ou mulheres jovens solteiras, recebem os mesmos benefícios que o restante do público-alvo, porque o cálculo do Bolsa Família é essencialmente focado no número de crianças residentes no domicílio. Assim, as mudanças no perfil socioeconômico das famílias e a sombra da cobertura dos programas de transferência de renda aumentam a vulnerabilidade de milhões de pessoas à pobreza.

Outro problema da cobertura do Bolsa Família e da definição do seu público-alvo é que o programa não fomenta a complementação de renda das famílias através da geração de energia renovável ou de apoio aos trabalhadores da reciclagem. Assim, o programa desperdiça seu potencial de promover inclusão social através da produção ecologicamente sustentável. Este projeto foi proposto por Marina Silva (REDE) durante o primeiro turno da campanha presidencial, onde a candidata prometeu construir 1,5 milhão de telhados solares fotovoltaicos no Semiárido nordestino, apoiar as cooperativas de catadores de lixo e projetos de agricultura e extrativismo sustentáveis na Amazônia. Já onde a estratégia de combate à pobreza acerta é na cooperação entre o Programa de Aquisição de Alimentos da agricultura familiar (PAA) com o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) que cria um mercado estável e promissor para o desenvolvimento econômico das áreas rurais mais pobres.

Por fim, chegamos à conclusão de que a agenda do Bolsa Família frente aos desafios impostos pelo crescimento da pobreza não deve ser de expansão indiscriminada dos benefícios e nem de aumento da rotatividade dos beneficiários, mas sim de: (1) apostar no redesenho do público-alvo do programa tornando os critérios de elegibilidade mais flexíveis indo além da faixa de renda atualmente estabelecida e do número de crianças residentes no domicílio; (2) criar fomentos e benefícios paralelos para grupos particularmente vulneráveis com foco, sobretudo, nas mulheres solteiras que são chefes de família e nas mulheres jovens; (3) estender o benefício para as pessoas sem residência fixa de maneira a melhorar a qualidade de vida dos moradores de rua; (4) apostar em projetos de geração de renda explorando a sustentabilidade ambiental; e (5), o mais importante, institucionalizar de fato o Bolsa Família tornando-o constitucionalmente parte do sistema da previdência social alcançando, finalmente, a renda mínima universal, como foi proposto por Ciro Gomes (PDT) no primeiro turno das eleições.

O Bolsa Família no governo Temer:

Como disse, a administração do Bolsa Família no governo Temer foi marcada mais pela continuidade do programa sob novas bases orçamentárias, do que por rupturas com o desenho da política herdada dos governos petistas. As diferenças entre os governos de Lula/Dilma e Temer quanto ao Bolsa Família passaram a ser, primeiro, na equação do gasto social e, segundo, no congelamento da agenda de reformas graduais que pretendiam institucionalizar o programa como parte de um sistema de renda mínima universal. Ambas as mudanças foram causadas por giros na macropolítica que afetaram diretamente a condução desse subsistema, como o impeachment de Dilma e a mudança radical na composição de governo, o desemprego e a crise fiscal.

Temer trocou a chefia do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) de Teresa Campello (PT) para Osmar Terra (PMDB), incluiu o Desenvolvimento Agrário na pasta – que passou a se chamar Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário (MDSA) – e renomeou a maior parte do alto escalão da burocracia por funcionários com perfil mais crítico a maneira como o PT vinha conduzindo a política de assistência social. Já outros burocratas importantes pediram demissão, após a frustração com as mudanças de comando. Assim, o novo MDSA apresentou uma agenda muito mais de controle e fiscalização dos gastos do que de avanço das pautas historicamente defendidas pela rede de especialistas, gestores e movimentos que atuam na defesa da assistência social – os grupos que formam a comunidade epistêmica da política pública. O clima de tensionamento e polarização que tomou conta do país levou a certo alarmismo de que um governo de direita cortaria gastos do programa ou até mesmo de que poderia extingui-lo. Entretanto, como era de se esperar, nenhuma dessas expectativas tornou-se realidade e o orçamento do MDSA até aumentou entre 2016 e 2018. De fato, a gestão do MDSA e do Bolsa Família no governo de Michel Temer foi mais de continuidade do que de ruptura. O trabalho do ministério continuou focando mais na qualidade dos serviços já prestados e no acompanhamento das famílias do que na expansão de benefícios. Se por um lado, a nova gestão não propôs inovações, por outro também não promoveu retrocessos.

Logo em 2016, Temer passou o chamado “pente fino” no Cadastro Único dos Programas Sociais (CadÚnico) excluindo 1,2 milhão de beneficiários do Bolsa Família que estavam ou com irregularidades cadastrais ou que acumulavam benefícios de outros programas. Economizou assim 1 bilhão de reais e zerou a fila de espera pelo benefício³. O governo passou então a exigir CPF das crianças das famílias cadastradas e reduziu o limite de três para duas notificações que cada família pode receber antes de ser cortada do programa por inconsistências no cadastro 4. Sob o slogan da eficiência dos gastos, o programa se tornou menos abrangente, porém um pouco mais generoso: Temer reajustou os benefícios em 5,6% elevando o teto para R$205 por família, o que reduziu a proporção entre o salário mínimo e o teto do Bolsa Família de 4,80 para 4,65 vezes. Na prática, isso significa que aqueles que continuaram no programa tiveram ganho real na renda. De fato, Temer tornou o acesso ao Bolsa Família um pouco mais exclusivo, mas todas as mudanças foram feitas seguindo os procedimentos estabelecidos pelas gestões anteriores. Suas reformas foram passadas por Medidas Provisórias e o poder Executivo não submeteu nenhum Projeto de Lei sobre o tema. Nesse sentido, o governo Temer foi pragmático: não promoveu avanços políticos, mas também não alterou significativamente o desenho do Bolsa Família. Então, o que realmente mudou?

Primeiro, a mudança qualitativa na equação dos gastos sociais está focada em uma falsa eficiência: a tendência deve ser de conter a expansão do programa, aumentar a rotatividade dos cadastrados e gradualmente acrescentar benefícios de forma universal. Essa mudança na fórmula do cálculo dos gastos é consequência de dois fatores: a crise econômica e as novas instituições fiscais-orçamentárias. Os efeitos da crise econômica somados à falha dos mecanismos formais de proteção da previdência social (seguro-desemprego, FGTS, pensões etc.) fizeram a pobreza crescer muito desde 2015. Quando o mercado de trabalho e a previdência não conseguem garantir a estabilidade da renda domiciliar, expande a demanda por assistência social. Essa demanda funciona como um input sobre o sistema político: ela pressiona os governos a produzirem políticas públicas para solucionar o problema. Ela é um dos elementos que torna a suspensão do Bolsa Família um projeto absolutamente inviável social e economicamente para o país.

Entretanto, Temer promoveu um redesenho institucional da política fiscal e orçamentária do Estado através de mudanças na Lei de Responsabilidade Fiscal e da Emenda Constitucional 95/2016, que estipulou um teto para o aumento de gastos orçamentários com despesas correntes igual a inflação do ano anterior. O efeito dessa reforma dentro do subsistema de assistência social foi grande e levou o MDSA a promover um giro qualitativo na sua gestão. O aumento da demanda por assistência num cenário de contenção orçamentária forçou a uma solução: aumentar a eficiência do gasto. Em resumo, é assim que as instituições funcionam: as novas regras limitam a liberdade de ação do poder Executivo e fazem com que determinadas estratégias para fazer política (policymaking) se sobressaiam a outras, pois proporcionam maiores ganhos com menores custos (maior pay-off). No caso do Bolsa Família, a tendência é de que os próximos governos devem conter a expansão de gastos do programa e investir na sua eficiência. Porém, a eficiência do gasto não será traduzida em melhoria da qualidade da política pública se o desenho do Bolsa Família não for reformado com o objetivo de expandir sua cobertura para beneficiar grupos vulneráveis que hoje são inelegíveis ao programa ou que estão subrepresentados na distribuição dos benefícios. Em resumo, eficiência não necessariamente significa qualidade.

Já a segunda mudança significativa na condução do Bolsa Família durante o governo Temer, foi o congelamento da agenda de reformas graduais que pretendiam institucionalizar o programa como parte de um sistema de renda mínima universal causado pela mudança no perfil ideológico do alto escalão da burocracia do MDSA. A comunidade epistêmica da área (movimentos sociais e especialistas) passou a ter menos protagonismo na implementação da agenda da assistência social no governo Temer. O novo ministério não fechou os canais de participação da sociedade civil no processo de policymaking, mas esses espaços foram esvaziados. O poder de veto da alta cúpula da Presidência da República impediu a transformação de algumas demandas em Projetos de Lei, especialmente aquelas que extrapolavam a área de atuação do ministério. Assim, por exemplo, o Bolsa Família não entrou no projeto de reforma da previdência do governo Temer e não foi proposto a criação de um piso de renda mínima universal.

O que deve acontecer caso a extrema direita vença?

Em um governo de Bolsonaro, é muito provável que tanto o Bolsa Família quanto a gestão do MDSA passem por reformas que tenham por objetivo aumentar a eficiência do gasto social, restringir o público-alvo e gerar rotatividade das famílias. O candidato prometeu durante a campanha ser mais duro com a regulamentação do cadastro e “abrir a porta de saída” do programa. Seu discurso é de “corrigir distorções” das políticas sociais para poder aumentar o valor dos benefícios pagos. O candidato chegou a propor a criação de um 13° pagamento anual para os beneficiários, mas não citou a inclusão de outros grupos vulneráveis no público-alvo elegível ao CadÚnico. Na prática, podemos esperar que o governo de Bolsonaro restrinja os critérios de elegibilidade das famílias e crie um limite de permanência no programa. Como contrapartida, ele aumentaria os valores pagos por pessoa. Membros da alta cúpula de sua campanha já declararam a intenção de vincular o pagamento dos benefícios à submissão das famílias à métodos de controle de natalidade, como a cirurgia de laqueadura de trompas que seria feita pelo SUS.

Bolsonaro também propõe uma reforma ministerial com foco na redução do número de ministérios, mas não está claro se pretende manter o MDSA, incorporar outras pastas a sua gestão ou fundi-lo com outro ministério. É muito provável que a pasta sofra alterações significativas na sua estrutura, mas a máquina burocrática já montada deve continuar existindo. O motivo é simples: o governo federal precisará da expertise dos funcionários e da manutenção dos principais processos simplesmente para manter o programa funcionando. Entretanto, a gestão do Bolsa Família deve ficar a cargo de quadros políticos ou militares que apresentam pouca afinidade com as bases do programa construídas durante os governos do PT. Pelo perfil mais conservador do novo ministro, o MDSA deve atuar para buscar forçar a saída voluntária das famílias do cadastro de beneficiários. Já o autoritarismo de Bolsonaro e seu histórico de oposição ao programa devem afastar o diálogo entre governo e comunidade epistêmica. É provável que o candidato acuse os especialistas e os representantes dos movimentos sociais de serem “apoiadores do petismo” e, com isso, feche totalmente os canais institucionais de participação democrática da sociedade civil na implementação e monitoramento da política. O retrocesso no desenho da política de assistência social deve isolar o Brasil nos espaços de cooperação multilateral no combate à pobreza enfraquecendo as parcerias do ministério com os principais órgãos internacionais (Banco Mundial, Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, Organização de Alimentação e Agricultura das Nações Unidas e Banco Interamericano de Desenvolvimento). No Congresso, é provável que a base aliada de Bolsonaro proponha projetos de leis voltados a restringir o público-alvo do Bolsa Família, por exemplo, propondo que o programa suspenda os benefícios de pessoas que tenham um emprego. Bolsonaro também pode acabar mudando o nome e o logo do Bolsa Família, o que seria apenas uma jogada midiática. Devido sua retórica eleitoral de forte oposição ao PT, é provável que Bolsonaro queria se distanciar de quaisquer marcas deixadas pelos governos petistas.

Por fim, o Bolsa Família não será cortado caso a extrema direita vença as eleições de domingo. Os custos econômicos, sociais e políticos de extinguir da noite para o dia um programa deste tamanho são enormes. Entretanto, ideias conservadoras devem ditar a gestão do ministério e Bolsonaro deve aproveitar as brechas deixadas pelo PT para reformar o programa. As reformas devem ocorrer de forma gradual e disfarçadas delegando à burocracia o poder de definir os detalhes dos critérios de elegibilidade, por exemplo. Assim, Bolsonaro utilizaria a estratégia de alterar o desenho do programa sem ter que comprar o desgaste eleitoral das suas próprias reformas. Suas propostas baseadas no voluntarismo e ideias sem base científica devem ser vistas como um retrocesso na política de assistência social, porque devem diminuir a eficiência do Bolsa Família no combate à pobreza. Os recursos para o programa e o valor dos benefícios pagos podem até aumentar, mas ainda assim o novo desenho da política deve apontar na direção contrária daquilo que deveria ser a atuação do Estado para enfrentar os novos desafios que a pobreza multidimensional impõe. O grande erro das administrações petistas foi o de não institucionalizar as diretrizes mais importantes do Bolsa Família e de não ter tido coragem de avançar para chegar a uma posição de maior segurança. Agora, infelizmente, pode ser tarde demais.

 

Notas:
[1] Principal referência é o livro organizado por Marta Arretche, Trajetória das desigualdades: como o Brasil mudou nos últimos 50 anos publicado pela editora Unesp em 2015.
[2] MARTINS DA COSTA, P. B. A Consolidação da Política Brasileira de Segurança Alimentar. Dissertação de Mestrado em Ciência Política. Universidade do Estado do Rio de Janeiro. 2016.
[3] Matéria da Folha de São Paulo: https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2018/07/pente-fino-corta-r-10-bi-em-gasto-irregular-com-57-mi-de-beneficiarios.shtml
[4] Matéria do jornal O Globo: https://oglobo.globo.com/brasil/temer-vai-mudar-regras-de-acesso-ao-bolsa-familia-20038298

Legenda da foto: catadores de lixo em São Paulo, 2018.

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